核心提示：鄧州市“四議兩公開”工作法何以讓習近平總書記多次過問?并6次被寫入中央一號文件進行全國推廣?因為它意味著對農村基層治理機制建設的覺醒，有著非常重要的現實與政治意義。當然，它也要隨著形勢變化不斷創新、完善。

歷史回望：鄧州最醒目名片

鄧州市位于河南省西南部，是南水北調中線工程渠首市、全球華裔“鄧姓”發源地、醫圣張仲景故里、《岳陽樓記》誕生地、老一輩無產階級革命家習仲勛的祖籍地。源于鄧州的“四議兩公開”工作法，得到了習近平、胡錦濤、劉云山、李源潮等中央領導同志的充分肯定，先后六次被寫入中央一號文件。2021年5月13日，習近平總書記視察南陽指出，要發揮好基層黨組織的作用和黨員干部的作用，落實好“四議兩公開”，完善村級治理，團結帶領群眾向著共同富裕目標穩步前行。“四議兩公開”工作法已經成為鄧州市最醒目的名片。

“四議兩公開”工作法原名叫“4+2”工作法。什么是“4+2”?即所有村級重大事項必須在村黨組織的領導下，按照“四議”、“兩公開”的程序決策實施。“四議”是黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”是決議公開、實施結果公開。為方便記憶，稱為“4+2”工作法。

這一工作法的產生還得從縣委書記的“三問”說起：為什么交通工具先進了，干部與群眾的距離卻遠了?為什么基層干部文化素質提高了，做群眾工作的方法卻少了?為什么群眾生活水平提高了，對基層干部的意見反而增多了?2005年，鄧州市578個村黨組織中，“后進村”37個，工作勉強運轉村76個。黨員干部的威信降低，黨組織的凝聚力、戰斗力被削弱，核心地位被弱化。如何從基層把人心穩定下來?鄧州市出臺了新的工作思路：將“改革發展穩定”的順序，調整為“穩定、改革、發展”;同時探索新方法保障群眾知情權、參與權、監督權。這種背景下，“4+2”工作法產生了。“4+2”工作法給了群眾監督的權利、表達的權利、參與的權利，所以“人人起來負責”。2006年的統計顯示，“4+2”工作法運用僅僅一年，鄧州市農村信訪量下降74%，集體訪、越級訪下降95%，鄧州被評為河南省綜合治理先進縣(市)。

2009年4月，習近平在河南調研期間，對“4+2”工作法作出重要批示，2009年8月25日，李源潮對“4+2”工作法做了專題調研，對名稱作了科學界定：“四議兩公開”工作法。隨后寫進2010年的中央一號文件，“4+2”工作法從此走向了全國。

“4+2”工作法簡便可行，易于推廣運用，實踐效果突出，人民群眾滿意，黨的基層組織建設得到加強。“4+2”工作法將黨的領導機制、“兩委”協調機制、黨內基層民主機制和農村村民自治機制有機結合在一起，從而體現了黨的領導作用，理順了“兩委”協調作用，增強了農村黨員的黨員意識和榮譽感，發揮了人民群眾對公共事務決策的參與和監督作用。

現實困惑：深化拓展創新難

回首鄧州“四議兩公開”工作法提出推行、深化完善這20年，“四議兩公開”工作法在實踐中不斷創新、發展和完善，從而不斷煥發出蓬勃生機和活力。“四議兩公開”在推廣實踐中不斷完善，實行了“三位一體”聯動機制，即鄉、村、組三級各有職責，共同發揮作用，出現了“一提二審三通過”的“簡化版”、“四議兩公開”工作法線上運行新機制，建立了“四化雙評”服務平臺，網格化管理和“互聯網+政務”服務模式等。同時，不斷拓展應用領域，與鄉鎮、市直單位、城市社區的具體實際結合起來，與黨務政務公開等結合起來，探索向機關事業單位、鄉鎮、城市社區延伸的有效形式，不斷健全和完善基層治理新體系。這一工作法在基層生根發芽、開花結果，已成為基層治理的一張重要名片。

鄧州是發源地，知名度非常高，“四議兩公開”已經成了鄧州的代名詞，但在實踐中面臨著深化拓展創新難。

原因在哪里呢?由于受到歷史原因、經濟條件、黨員干部自身素質的限制，一是有的基層干部不愿用、不敢用、不會用;二是有的該議不議、不該議亂議。個別村拿一些雞毛蒜皮的小事兒應付群眾，群眾逐漸產生了抵觸情緒和行為。好在，鄧州的決策者是清醒的，經過調研后支招：第一，培養一個好支書，為深化工作法“鑄魂”。第二，建好村支兩委班子，為深化工作法“強筋”。第三，鍛造好黨員、村民代表兩支隊伍，為深化工作法“壯骨”。

鄧州市委書記鄧俊峰認為，當前鄧州“四議兩公開”工作法面臨的問題，集中表現為“三個難”：一是人口大量外流，會議組織難;二是農村新事務增多，黨員群眾對議題把握難;三是決策通過的事項，會因為少數人反對而執行難。面對這些問題，鄧州的態度始終是實事求是、應改必改。一是堅持“于法周延、于事簡便”，優化程序、提高效率。二是堅持“專業人干專業事”，把關議題、輔助決策。三是堅持“全面發展協商民主”，融入群眾、依靠群眾。作為發源地，深化提升鄧州“四議兩公開”工作法，鄧州責無旁貸，將持之以恒抓基層打基礎，使鄧州“四議兩公開”工作法在譜寫新時代中原更加出彩的絢麗篇章中發揮更大作用。

展望未來：新農村治理嬗變

“四議兩公開”工作法意味著對農村基層治理機制建設的覺醒，有著非常重要的現實與政治意義。新形勢下，它也要隨著形勢變化不斷創新完善。關鍵是用新理念引領新發展，用治理和法治理念開創新局面。

新時代呼喚“兩個轉變”

一是從“管理”到“治理”。“管理”存在著主體與客體的界分，即管理者與被管理者。當代公共管理變革的一個重要理念和價值取向，即以“治理”消除這種主體與客體的區別。“治理”往往指“協同治理”，強調社會多元主體的共同管理。在這種模式下，盡管政府依然是社會公共管理功能和責任的承擔者，但是由于政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成了一種有機合作關系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現，關心公共利益，承擔公共責任。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進基層治理的理論創新、實踐創新和制度創新。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理體制”，實現了從社會管理到社會治理的重要轉變。治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。2019年，黨的十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局”，進一步深化了我們黨對基層治理的規律性認識。2020年，黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”列入“十四五”時期我國經濟社會發展主要目標，要求完善社會治理體系，推動社會治理重心向基層下移。2021年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。

“四議兩公開”作為已經成熟定型的工作方法，是基層治理現代化的重要組成部分。它既體現了民主、協商、公開、透明等現代治理價值，也在基層治理中切實實現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。“四議兩公開”工作法的程序雖然是為村級治理量身定做的，它所蘊涵的“加強黨的領導”、“充分發揚民主”、“公開公正透明”、“依照程序決策”等先進的基層社會治理理念，對于經濟、政治、社會等不同領域，都是寶貴的財富。

二是從“法制”到“法治”。著名法學家郭道暉認為,法治和法制，英文里很好分，法治是Rule of law，法制是Legal System。這兩個詞代表的價值觀也不一樣。“制”是立刀旁，按我們中國的說法，法制就是刀把子。“治”是水旁，水則代表人民，水可載舟，也可覆舟，人民是治理的主體，權力是歸于人民的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，創造性提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是中國特色社會主義法治理論的重大創新發展，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。

新時代“四議兩公開”的發展必須始終根植中國基層法治實踐，“四議兩公開”從最基層法治實踐做起，堅持人民是治理的主體，人民更是權力的主體，要求人人起來負責。在廣大農村，修建衛生室、村村通、戶戶通道路等公益事業，都是村民自己議自己定的。而在實踐中，村干部學會了講法規、講程序、講協商，學會了尊重民意、遵守法律法規。農民群眾增強了參與意識、監督意識、責任意識、法治意識。

“兩個結合”綻放的基層民主之花

“四議兩公開”工作法之所以受到高層重視和肯定，因為它的魂脈是馬克思主義民主觀、根脈是中國傳統民本思想，“四議兩公開”工作法是鄧州市干部群眾自覺將馬克思主義民主觀與地方具體實際相結合的產物，是“兩個結合”綻放的基層民主之花。“四議兩公開”工作法根植于中華優秀傳統文化沃土，產生于中國共產黨民主政治建設的基層實踐，是對中華傳統基層治理思想的創造性轉化和創新性發展，是符合中國國情的農村基層治理機制。

“四議兩公開”工作法是對中華傳統基層治理思想的創造性轉化和創新性發展。中國歷代基層治理史，是當今鄉村治理的本源和血脈。中國古代基層治理有其自身悠久的歷史傳統，形成了一套行之有效、頗具特色的治理體系和治理機制，以小規模政府、較低的成本實現對基層社會的有效治理之目的，凝聚著古代基層治理的智慧。治理成本的現實邏輯促成了歷代基層治理理念與實踐的變革，“皇權不下縣”的命題，真切反映中國幾千年來基層治理的復雜實態，由此形成多層次的縣域治理結構體系。從中國的歷史實際來看，我國的村民自治改革須立足于中國的歷史土壤，不能照搬西方地方自治模式，也不能簡單以西方觀念和標準來衡量中國鄉村自治，更不能貶低我們20多年來村民自治所取得的偉大成就，中國村民自治必須走中國特色村民自治之路。

“四議兩公開”工作法是符合中國國情的農村基層治理機制。我們黨成立以來，一直重視黨對農村工作的領導。概括地講，我們黨對農村的領導遵循一條主線，堅持三大原則。這條主線是物質上保障農民的現實利益，政治上保障農民的民主權利。三大原則是堅持黨的領導，發揮村黨支部戰斗堡壘作用，堅持農民當家做主，發揮村委會自治作用，堅持依法辦事，從程序和實體上予以保證。改革開放以來，我們黨又提出構建黨領導下充滿活力的鄉村治理新機制。習近平總書記指出，要發展基層民主，堅持和完善基層群眾自治制度，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制。從本質上看，“四議兩公開”工作法的實質是“黨支部領導村民自治”，既保證黨的領導，又推進基層公眾參與，保障村民民主自治權利;從體制機制看，“四議兩公開”工作法通過村支部提議、村兩委商議、黨員審議、村民代表決議、決議結果公開、執行結果公開，把決策權、執行權、監督權置于陽光下運行，實現了對權力的制約與監督，使三者有機融合、一體推進。“四議兩公開”工作法的精髓是——在農村基層真正實現了堅持黨的領導、人民當家做主、依法辦事的有機統一。

習近平總書記強調，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。“四議兩公開”工作法的高明之處在于把村黨支部、村委會、以及村婦委會、村共青團、村民兵連、村經濟組織和社會組織等各類組織統一在村黨組織領導下，把農村各個層面的精英融合到一起，在保障其知情權、參與權、決策權、監督權的基礎上，充分發揮各方面的積極性主動性創造性。“四議兩公開”工作法通過提議、商議、審議、決議四個步驟，將決策民主具體化，將協商民主程序化，把村級重大事務決策及監督，納入程序化軌道，是落實協商民主的一種決策程序;讓黨支部意圖、“兩委”會意見和黨員意志、村民意志得到充分表達、充分交流、充分尊重、充分體現，妥善處理了黨組織與群眾自治組織的關系、黨員大會與村民代表會議或村民會議的關系、村干部與村民群眾的關系，是推進基層群眾自治的一種成功實踐。

“四議兩公開”工作法是我國基層社會治理的一面旗幟、“中國之治”的一張名片。新時代新征程，進一步深化和發展“四議兩公開”工作法的歷史任務已經落到了我們的肩上。我們責無旁貸，我們應當持續探索和思考：過去“四議兩公開”工作法為什么能夠成功、未來我們怎樣才能繼續發展“四議兩公開”工作法?